| בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק | ||||
| בג"ץ 2979/09 | ||||
| בפני: | כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין | |||
| | כבוד השופט ס' ג'ובראן | |||
| | כבוד השופט ע' פוגלמן | |||
| | | | | |
| העותר: | מפעלי אנקורי (1971) בע"מ |
| | נ ג ד |
| המשיב: | משרד החינוך |
| עתירה למתן צו על תנאי |
| תאריך הישיבה: | כ"א בסיון התש"ע | (3.6.10) |
| בשם העותר: | עו"ד יהודה רסלר |
| בשם המשיב: | עו"ד שוש שמואלי |
השופט ע' פוגלמן:
העותרת חבה בתשלום מע"מ בגין התקצוב המועבר אליה ממשרד החינוך. האם על משרד החינוך לשפותה בגין חיוב זה? זו השאלה הדרושה להכרעתנו בגדרי עתירה זו.
עיקרי העובדות הצריכות לעניין
1. חברת "מפעלי אנקורי (1971) בע"מ" (להלן: העותרת) מפעילה רשת של בתי-ספר על-יסודיים מוכרים שאינם רשמיים, כהגדרתם בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן: חוק לימוד חובה). רשת החינוך של העותרת מונה כיום שמונה בתי ספר, שבהם לומדים כ-1200 תלמידים. מכוחו של סעיף 2 לצו לימוד חובה (חינוך חינם שלא במוסד רשמי), התשל"ח-1978 (להלן: צו לימוד חובה), מקבלת העותרת תקצוב ממשרד החינוך (להלן גם: המשיב) עבור כל תלמיד הלומד בחטיבה העליונה ברשת החינוך שלה. על האופן שבו נקבע שיעור התקצוב נעמוד בפירוט בהמשך. בשלב זה נציין, כי בניגוד למרבית מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים – המאוגדים כמוסדות ללא כוונת רווח (להלן: מלכ"רים) – מאוגדת העותרת כחברה למטרות רווח. משכך, ומכוחו של חוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975 (להלן: חוק מס ערך מוסף), היא חבה בתשלום מע"מ, שעה שמוסדות אחרים, המאוגדים כמלכ"רים, חבים בדרך כלל במס שכר בלבד, ששיעורו נמוך משיעור המס שבו חבים גופים הפועלים למטרות רווח.
2. אין חולק, כי החל משנת 1981 ועד ליום 1.9.2001 – תקופה של כעשרים שנה – העביר המשיב לעותרת תקצוב בגין תשלומי המע"מ החלים עליה. ביום 1.9.2001 פסק המשיב – ללא התראה מוקדמת – מלהעביר לעותרת את התקצוב האמור. בעקבות פניות מטעם העותרת למשיב בעניין זה, התקבל במשרדה מכתבו של חשב משרד החינוך, מר מוטי מרוז (להלן: החשב), מיום 23.4.2002, שבו הובהר כי הפסקת תשלומי המע"מ נבעה מתקלה טכנית. עוד נמסר לעותרת, כי מבדיקה שנערכה על-ידי חשבות משרד החינוך עלה, כי התקצוב שהועבר לה בגין חיובה במע"מ היה גבוה מהנדרש, ולפיכך יוקטן הסכום לקראת שנת הלימודים התשס"ב. בצד האמור, הודיע החשב לעותרת ביום 23.4.02 כי תקצוב החינוך העל-יסודי מחושב על בסיס עלות לתלמיד, ולגישתו, לא ניתן לקבל את העמדה, שלפיה עלותו של תלמיד שבחר ללמוד במסגרת שאינה מלכ"ר גבוהה מזו של תלמיד שבחר ללמוד במסגרת המאוגדת כמלכ"ר. על רקע זה, החליט המשיב כי החל משנת הלימודים התשס"ג לא תשולמנה לעותרת תוספות מע"מ כלשהן. הודעה דומה נשלחה על-ידי המשיב לכלל המוסדות החינוכיים המסווגים כעוסקים מורשים, אשר עד לאותו מועד תוקצבו אף הם בגין תשלום המע"מ. ניסיונות הגישור בין העותרת למשיב לא צלחו, והחל משנת הלימודים התשס"ג, הופסק למעשה התקצוב בגין חיובה של העותרת במע"מ.
3. במהלך השנים שחלפו מאז, התנהלה בין הצדדים תכתובת ענפה בנוגע לסוגיה שבמחלוקת. תכתובת זו הגיעה לסיומה במכתבו של המשיב לעותרת מיום 30.11.2008, שבגדרו נדחתה פעם נוספת דרישתה לתקצוב בגין חבותה במע"מ. במכתב צוין, כי המשיב מתקצב את בתי הספר התיכוניים בהתאם למפתח אחיד ואינו מבחין לעניין זה בין חבויות המס החלות על בעלים של מוסדות חינוך שונים בגין פעילותם. המשיב, כך צוין, מותיר לשיקול דעת הבעלים של מוסדות החינוך את אופן פעילותם ממנו נגזר הסיווג כעוסק מורשה או כמלכ"ר, ו"הדעת נותנת כי [העותרת] בחרה את אופן פעולתה, המסווג כעוסק מורשה, משיקוליה תוך שקילת כל השיקולים הרלוונטיים" (סעיף 3 למכתב). בהמשך, התייחס המשיב למסמך משנת 1981 שאותו העבירה לידיו העותרת במהלך ההתכתבות בין הצדדים, ואשר מעגן, לכאורה, הסכמות שהושגו בין הצדדים באשר לסוגיית התקצוב בגין החבות במע"מ (להלן: המסמך). בהקשר זה ציין המשיב, כי המסמך אינו חתום על-ידי הצדדים, וכי אין בו דבר המלמד על קיומה של התחייבות שלטונית תקפה לפי הכללים המקובלים לעניין זה. לשיטת המשיב, מדובר, לכל היותר, "במסמך המתאר את החלטת משרד החינוך על מדיניות התקצוב שלו את בתי הספר העל יסודיים אשר הבעלים שלהם מסווגים כעוסק מורשה וחייבים בתשלומי מע"מ"; ומכאן ש"אין כל מניעה כי המשיב ישנה את מדיניותו ככל שהגיע למסקנה, כי יש מקום לשינוי המדיניות וככל שהמדיניות החדשה תואמת את הוראות החוק והעקרונות לגבי מדיניות ראויה של משרד ממשלתי" (סעיף 5 למכתב המסומן כמש/11). במאמר מוסגר צוין, כי ספק אם מדיניות של תקצוב עודף בגין חבות במע"מ מתיישבת עם עקרון השוויון שלאורו מחויבת הרשות הציבורית לפעול.
מכאן העתירה שלפנינו.
טענות הצדדים
4. העותרת סבורה, כי הפחתת שיעור המע"מ מן התקצוב המועבר לה על-ידי המשיב מביאה לכך שלמעשה, תשלומי המע"מ נגרעים מן התקצוב שלו היא זכאית על-פי תחשיביו של המשיב עצמו, והוא איננו משתתף – כנדרש ממנו – בהוצאותיה. בכך, היא טוענת, נפגעת יכולתה לספק את השירותים הראויים לתלמידים במוסדות החינוך שלה ולצרף אליהם תלמידים חדשים. עוד נטען, כי הלכה למעשה, מתוקצבת העותרת בחסר ביחס למוסדות חינוכיים דומים אחרים המאוגדים כמלכ"רים, ובכך היא מופלית לרעה. בהקשר זה הובהר, כי העותרת ובתי ספר אחרים המאוגדים כעוסקים מורשים נאלצים להחזיר לקופת המדינה – במסגרת תשלומי המע"מ המוטלים עליהם – חלק משמעותי מכספי התקצוב; והתוצאה היא, כי בתי-הספר הרשמיים המאוגדים כמלכ"רים זוכים לקבל תקצוב גבוה מזה שמקבלים בתי-הספר הפרטיים עבור כל תלמיד. העותרת מדגישה, כי על-פי דין, מחויב המשיב לתקצב מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים המאוגדים כעוסקים מורשים באותו שיעור שבו הוא מתקצב מוסדות רשמיים המאוגדים כמלכ"רים. לשיטתה, תקצוב שוויוני של שני סוגי המוסדות עולה מתכליתם של דברי החקיקה המסדירים את סוגיית התקצוב; והוא מתחייב הואיל ושני סוגי המוסדות מעניקים שירות זהה. בנוסף לאלה, מציינת העותרת – בפרק העובדתי של עתירתה – כי המשיב פעל במשך כעשרים שנה בהתאם לאמור במסמך, ותקצב את העותרת גם בגין חיובה במע"מ. לטענתה, היא הסתמכה על מדיניותו זו בהחלטות שונות שקיבלה, ובכלל זה בהחלטתה להרחיב את רשת בתי הספר שברשותה. בדיון בעל-פה הוסיף בא-כוחה של העותרת וטען, כי לשינוי המדיניות בעניין התקצוב לא ניתן נימוק סביר.
5. המשיב מצידו סבור, כי יש לדחות את העתירה בשל השיהוי הניכר שנפל בהגשתה. לגופו של עניין נטען, כי אין יסוד לדרישתה של העותרת כי המשיב יוסיף לתקצב אותה בגין חבותה במע"מ, הן משום שמודל התקצוב לתלמידי החטיבה העליונה הוא מודל נורמטיבי המחושב לפי מפתח אחיד, שבו לא נפל כל פגם; הן משום שמתכונת ההתאגדות היתה נתונה לשיקול דעתה הבלעדי של העותרת והיא זו שבחרה להתאגד במתכונת המחייבת אותה בתשלומי מע"מ – משיקוליה היא. המשיב סבור עוד, כי אי-תקצובה של העותרת בגין חיובה במע"מ אינו מהווה הפליה אסורה, ואף להיפך: מתן השיפוי עלול – לגישתו – לבטא העדפה של העותרת על פני מוסדות דומים המאוגדים כמלכ"ר, בשל ההטבות הכרוכות בצורת ההתאגדות שלה כעוסק מורשה. כן טוען המשיב, כי קבלת עמדתה של העותרת שלפיה היא זכאית לתקצוב בגין חיובה במע"מ, עלולה ליצור השלכות רוחב בנוגע להתקשרויות ולמכרזים שבהם משתתפים הן גופים המאוגדים כמלכ"ר והן חברות בע"מ. המשיב מוסיף ומבהיר – לשם הזהירות בלבד מאחר שכאמור, העותרת לא העלתה טענות בעניין זה במסגרת פרק הטיעון המשפטי בעתירתה – כי המסמך שעליו מבקשת העותרת להסתמך אינו עולה לכדי הבטחה שלטונית מחייבת. לעמדתו, מדובר, לכל היותר, במסמך המבטא את מדיניותו בזמנים הרלבנטיים בסוגיית התקצוב עבור תשלומי המע"מ, וממילא אין עומדת לעותרת זכות כי מדיניות זו תיוותר על כנה לעולמי עד, אף אם היא התבססה עליה בחישוביה העסקיים.
דיון והכרעה
שיהוי בהגשת העתירה
6. המשיב סבור, כאמור, כי העתירה שלפנינו הוגשה בשיהוי ניכר, ומן הטעם הזה לבדו – דינה להדחות. לא אוכל לקבל טענה זו. עילת הסף של שיהוי מורכבת משלושה יסודות. היסוד הראשון הוא היסוד הסובייקטיבי, שעניינו בהתנהגות העותר, וביתר דיוק בשאלה האם חלוף הזמן מלמד על כך שהוא ויתר על זכויותיו. היסוד השני הוא היסוד האובייקטיבי, הדן בשאלה האם בעטיו של השיהוי בהגשת העתירה השתנה המצב לרעה או אם נפגעו אינטרסים ראויים של הרשות המנהלית או של צדדים שלישיים. היסוד השלישי, עוסק בחומרת הפגיעה בשלטון החוק, המתגלה מתוך העתירה, מתוך השקפה שלפיה בית המשפט לא יסייע לפגיעה בשלטון החוק, אף אם העתירה הוגשה בשיהוי שפגע באינטרסים מוכרים (וראו: עע"ם 7142/01 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673, 679 (2002); בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית-גת, פ"ד מב(1) 678, 695-694 (1988); בג"ץ 1262/06 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' סיעת ש"ס סעיפים 12-11 לפסק-דינו של הנשיא א' ברק (לא פורסם, 5.3.2006)). היחס שבין יסודות אלה יקבע על-פי משקלו היחסי של כל אחד מהם בנסיבותיו של העניין, והאיזון ביניהם (שם).
7. מן הכלל אל הפרט. פנייתה הראשונה של העותרת למשיב בסוגיה שבמחלוקת נערכה עוד בראשית שנת 2002, סמוך להפסקת התקצוב בגין חיובה במע"מ. חרף התכתובות המרובות והפגישות השונות שהתקיימו בין הצדדים, בקשת העותרת לשינוי החלטת המשיב נדחתה, והמדיניות החדשה שלפיה אין מקום לתקצב מוסדות חינוכיים המאוגדים כעוסק מורשה בתקצוב עודף, נכנסה לתוקף כבר בשנת 2002, ונותרה ללא שינוי לכל אורך המגעים בין הצדדים. בנסיבות אלו, ראוי היה כי העותרת תגיש את עתירתה מבעוד מועד (והשוו: בג"ץ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים, פ''ד נד(3) 783, 793 (2000); בג"ץ 410/78 מילס ישראל בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד לג(1) 271, 273-272 (1979)). בנסיבות אלה, אין לדעתי מקום להידרש לטענותיה של העותרת ככל שהן נוגעות לשנות הכספים שחלפו בין מועד ההחלטה על שינוי מדיניות התקצוב ועד למועד הגשת העתירה. עמדתי היא, כי ביחס לתקופה זו, השיהוי שדבק בהתנהלותה של העותרת מצדיק את דחייתן של טענות העותרת על הסף (והשוו בהקשר זה: בג"צ 6422/10 אשתר נ' משרד החקלאות (לא פורסם, 21.11.2010)). בצד האמור, יש מקום, בנסיבותיו של המקרה שלפנינו, לברר את העתירה לגופה, בכל הנוגע לתקופה שלאחר הגשת העתירה. בנסיבות העניין, ניתן, לדעתי, לשלול, בכל שאמור בתקופה זו, את התקיימותו של היסוד האובייקטיבי, מאחר שבתגובתו לא הצביע המשיב על נזק ממשי שנגרם לו, או לחלופין, לצדדים שלישיים, כתוצאה מהגשת העתירה במועד שבו הוגשה (והשוו: בג"ץ 2632/94 דגניה א', אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' שר החקלאות, פ''ד נ(2) 715, 725 (1996); בג"צ 4608/91 עציון נ' השר לענייני דתות, פ"ד מו(1) 776, 782-781 (1992)). בנוסף, העתירה מעוררת סוגיה של הפליה שננקטה בידי רשות מנהלית, ולהשקפתי, בנסיבות המקרה שלפנינו ראוי לברר טענה זו לגופה, אלא שנפקותו של בירור זה תוגבל לשנות התקציב ממועד הגשתה של העתירה הנוכחית ואילך. נפנה, אם כן, לברר את טענותיה של העותרת לגופן.
מודל התקצוב הוא נורמטיבי
8. העותרת טוענת כי היא זכאית להגדלת התקציב המועבר לה בגין תשלומי המע"מ שבהם היא חבה. זאת, בשים לב לפער הקיים בין החיובים החלים עליה כחברה בע"מ לבין החיובים החלים על מלכ"ר. לא אוכל לקבל טענה זו. כפי שכבר הוזכר בתמצית, שיעור התקצוב נקבע בידי המשיב לפי מפתח אחיד. במסגרת זו נלקחים בחשבון, בין היתר, מספרם של התלמידים והמורים בבית הספר; עלותה של שעת לימוד שבועית, הנגזרת מתקן השעות לתלמיד ודרגת המורים, הוותק הממוצע של המורים במוסד וממוצע גמולי ההשתלמות שלהם; עלותו של סל השירותים הנלווים המוענקים לתלמידים מעבר לשעות הלימוד, לרבות עלות העסקתם של עובדי מנהל, ציוד וחומרים, הוצאות אחזקה ושירותים, ופעולות תרבות; ודירוג של רמת השירות הניתן במסגרת המוסד. גובה התקצוב המועבר למוסדות חינוך אינו נקבע, אפוא, לפי הוצאותיו בפועל של כל בית ספר ספציפי, אלא בהתאם לקריטריונים קבועים וידועים מראש, ולפי מודל נורמטיבי כללי.
9. מודל התקצוב איננו מבחין בין סוגי הבעלויות השונים של המוסד החינוכי – עוסק מורשה או מלכ"ר – לעניין חבויות המס השונות החלות עליהם. שלא כהשקפת העותרת, איני סבור כי נתון זה הופך את מודל התקצוב הקיים לבלתי סביר, או כי הוא מקים עילה להתערבותנו. אופן ההתאגדות של הבעלות המפעילה את בית הספר נתון לבחירתה, המושפעת, מטבע הדברים, משיקולי כדאיות שונים. הדעת נותנת כי צורת ההתאגדות נבחרת על ידי הבעלות בשים לב להשלכותיה השונות. כך למשל, בעוד שחברה רשאית לחלק רווחים ולנכות מס תשומות, מלכ"ר איננו רשאי לעשות כן. מנגד, כפי שציינו לעיל, מלכ"ר אינו מחויב ככלל במע"מ. פטור זה מבוסס על אופיו המיוחד של מלכ"ר, הפועל שלא למטרות רווח, ועל ההנחה שלמלכ"רים אין בדרך כלל רווחים תפעוליים, אלא הפסדים תפעוליים, הממומנים על-ידי תרומות וסובסידיות ולפיכך, "מוטל המס רק על השכר, שרק הוא מהווה את הערך המוסף" (ע"א 767/87 עמותת "בשערייך ירושלים" נ' מנהל המכס ומע"מ, פ''ד מד(4) 800, 806 (1990). להלן: עניין עמותת "בשערייך ירושלים". כן ראו: אהרון נמדר, דיני מסים (מסים עקיפים) 166, 175-174 (1994)). ניתן להניח, כי גם העותרת בחרה את מתכונת ההתאגדות המועדפת עליה, בין היתר, על רקע שיקולים אלה; ועל יסוד אותם שיקולים ממש, בחרה להמשיך במתכונת ההתאגדות שנבחרה על ידיה מלכתחילה עד היום, על אף שכאמור, נהיר לה כי התקצוב בגין תשלומי המע"מ החלים עליה פסק עוד בשנת 2002. איני סבור, כי בחירה זו מחייבת את המשיב לשנות את תפיסת התקצוב הנורמטיבי האחיד המנחה אותו ולהגדיל את התקצוב שהוא מעביר לעותרת. הבעלות, אשר בחרה משיקוליה היא את צורת ההתאגדות שלה זכאית לתקציב נתון, הנקבע באופן אחיד, ועליה לכלכל את צעדיה במסגרת תקציב נתון זה.
יתרה מכך, בהינתן מודל התקצוב הקיים, ייתכן שהתקצוב שיועבר לעותרת ברכיבים מסוימים – למשל, ברכיב שכר המורים או ברכיב סל השירותים הניתן לתלמידים – יהיה גבוה מהוצאותיה בפועל; ומאידך, ייתכן כי תקצובה ברכיבים אחרים יהיה נמוך מן ההוצאות שהוציאה בפועל. כך הוא גם באשר לכל אחד מבתי הספר המוכרים שאינם רשמיים המתוקצבים על-ידי המשיב. כשם שהעותרת איננה נדרשת להשיב למשרד החינוך כספים בגין רכיבים שבהם תוקצבה ביתר ביחס להוצאותיה בפועל, אין עילה לחייב את המשיב לחרוג ממודל התקצוב הנורמטיבי האחיד עליו החליט, ולהוסיף לעותרת תקציב נוסף בגין צורת ההתאגדות שנבחרה על ידה.
הפגיעה הנטענת בעיקרון השוויון
10. לטענת העותרת, מדיניות התקצוב הנוכחית יוצרת הפליה בינה לבין מוסדות חינוך המאוגדים כמלכ"רים. כאמור, לדידה, הפליה זו נוצרת משום שעל אף שמבחינה פורמאלית היא מקבלת את אותו תקצוב שלו זוכים מוסדות המאוגדים כמלכ"רים, הרי שבפועל, היא נאלצת "להשיב" חלק מן התקצוב לקופת המדינה בשל חיובה במע"מ, שעה שחובה זו איננה מוטלת על מוסדות חינוך המאוגדים כמלכ"רים. לטענתה, "התוצאה בפועל היא שבית-ספר רשמי מקבל תמיכה גבוהה יותר בגין כל תלמיד לעומת בית ספר פרטי למרות שזו לא היתה כוונת המחוקק" (סעיף 31 לעתירה). בפתח הדיון נבהיר, כי בתי הספר העל-יסודיים שהבעלות בהם מאוגדת כמלכ"ר – אינם בתי ספר רשמיים, כפי שטוענת העותרת, אלא בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים. היינו, הן בעלות המאוגדת כמלכ"ר והן בעלות המאוגדת כעוסק מורשה – מקיימות שתיהן בית-ספר מוכר שאינו רשמי. מדובר במוסדות שאינם מופעלים על-ידי משרד החינוך, אלא במוסד חינוך שהוכר על-ידי המשיב בהתאם לחוק לימוד חובה (וראו בהקשר זה סעיף 1 לחוק. להבחנה שבין מוסד חינוך רשמי לבין מוסד חינוך מוכר שאינו רשמי. כן ראו: בג"ץ 8437/99 רשת גני חב"ד בארץ הקודש (עמותה רשומה) נ' שר החינוך, פ''ד נד(3) 69, 81-80 (2000); בג"צ 4805/07 המרכז לפלורליזם יהודי – התנועה ליהדות מתקדמת בישראל נ' משרד החינוך (לא פורסם, 27.7.2008) פסקאות 2-1 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה). כפי שהודגש בתחילת הדברים, התמיכה ניתנת מכוחו של צו סעיף 2 לצו לימוד חובה (חינוך חינם שלא במוסד רשמי), התשל"ח-1978 (ההדגשה אינה במקור). הנתונים שהובאו בתגובת המשיב מלמדים כי צורת ההתאגדות הרווחת של בתי-הספר העל-יסודיים במדינת ישראל היא המלכ"ר. נבחן אפוא את טענת העותרת בדבר היחס שבין מוסדות חינוכיים מוכרים שאינם רשמיים המאוגדים כמלכ"רים לבין מוסדות חינוכיים מוכרים שאינם רשמיים המאוגדים כעוסקים מורשים, שעימם נמנית, כאמור, העותרת.
11. אומר כבר בתחילת הדברים כי להשקפתי, על יסוד הטעמים עליהם עמדתי, מדיניות התקצוב הנוכחית איננה יוצרת, בנסיבות העניין, הפליה בין מוסדות מוכרים המנוהלים בידי מלכ"רים לבין מוסדות מוכרים המנוהלים בידי עוסקים מורשים. הדיון בשאלה זו מורכב משני נדבכים: האחד, בוחן האם מודל התקצוב עצמו איננו שוויוני ומפלה את העותרת לרעה; והשני, בוחן האם תוצאתו של מודל תקצובי זה מפלה את העותרת לרעה. נפנה, בראשית הדברים, לנדבך הראשון. תקצובם של מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים הוא, כאמור, נורמטיבי ונקבע לפי מפתח אחיד ושוויוני. אין, אפוא, הבדל בין התקצוב המועבר לעותרת לבין התקצוב המועבר למוסדות חינוך המאוגדים כמלכ"ר. השוני במערכת הנורמטיבית החלה על העותרת, נוכח מתכונת ההתאגדות שבה בחרה, לעומת זו החלה על מוסדות המאוגדים כמלכ"רים במישור דיני המס, הוא נתון חיצוני למנגנון התקצוב, והאחרון אינו יכול – וגם איננו מיועד – ליצור זהות מוחלטת בין מוסדות החינוך השונים מבחינת נתוני הרקע החיצוניים שלהם, לרבות צורת ההתאגדות שבה בחרו וחובות המס החלות עליהם (והשוו, בשינויים המחוייבים: בג"צ 1234/10 א. דינמיקה אחזקות 2002 בע"מ נ' המנהל האזרחי ביהודה ושומרון (לא פורסם, 21.7.2010)). התקצוב הוא שוויוני ואחיד, ולכל אחד מן המוסדות הזכאים לקבלתו מסור שיקול הדעת כיצד לכלכל את צעדיו במסגרת התקציב הנתון. מודל התקצוב עצמו איננו מפר, אם כן, את עקרון השוויון ואין בו משום הפליה של העותרת לרעה.
12. גם במבחן התוצאה לא שוכנעתי כי מודל התקצוב הנוכחי פוגע בשוויון. אכן, הפליה יכול שתתקיים לא רק במצבים שבהם הייתה כוונה לפגוע בשוויון; אלא גם במצבים בהם פעולותיה של הרשות – הגם שבלי כוונת מכוון – הביאו בפועל לתוצאות שאינן שוויוניות. אכן, "הפגיעה בשוויון אינה נבחנת אך על פי מטרתה של הנורמה שלפי הטענה יש בה הפליה... על פי הדין הנוהג בישראל הפגיעה בשוויון (או ההפליה) נבחנה גם בתוצאה (ה-impact) הלא מכוונת המושגת על ידה" (ראו: בג"ץ 7052/03 עדאלה נ' שר הפנים סעיף 51 לפסק-דינו של הנשיא א' ברק (לא פורסם, 14.05.2006). כן ראו: בג"ץ 953/87 פורז נ' שלמה להט, ראש עירית תל-אביב-יפו, פ''ד מב(2) 309, 334-333 (1988); בג"ץ 453/94 שדולת הנשים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ''ד מח(5) 501 (1994). כן ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב' 702-699 (2010). להלן: משפט מינהלי). אולם, תוצאות מעין אלה לא הוכחו במקרה שלפנינו. הטענה שלפיה מנגנון התקצוב הנוכחי מפלה את העותרת לרעה נטענה באופן כללי, וללא כל תשתית קונקרטית, שיש בה כדי להוכיח כי תוצאת מודל התקצוב הנוכחי פוגעת בעותרת. העותרת אינה יכולה לבודד את הטענה בדבר פגיעה רק למרכיב אחד הנובע מתוצאת ההתאגדות שלה, אלא היה עליה להציג תשתית רחבה וכוללת.שחלה על כל מרכיבי פעילותה ולהשוותה עם רכיבי פעילותו של מלכ"ר. בהעדר תשתית כאמור, לא ניתן לשלול את טענת המשיב כי היתרונות והחסרונות הגלומים בצורת ההתאגדות שבה בחרה העותרת מקזזים זה את זה, ובכך נשמטת הקרקע תחת טענת ההפליה שנטענה מטעמה (והשוו: בג"ץ 5631/01 אקים ישראל – אגודה לאומית לקימום מפגרים בישראל נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נח(1) 936, 944 (2001)). לבסוף, היעתרות לדרישתה של העותרת לזכות לתקצוב עודף בשל חיובה במע"מ עלולה להוביל דווקא להעדפתה על פני מוסדות חינוכיים המאוגדים כמלכ"ר, אשר בניגוד לעותרת, אינם יכולים לנכות מס תשומות או למשוך רווחים. בדרישתה לתוספת תקציב בגין חיובה במע"מ, מבקשת, למעשה, העותרת "ליהנות משני העולמות", היינו – מחד גיסא, לזכות בהקלות המס שלהן זוכים מלכ"רים; ומאידך גיסא, ליהנות מיתרונותיו של תאגיד בעל אופי מסחרי. בכך, קיים פוטנציאל לפגיעה בשוויון ביחס למוסדות המאוגדים כמלכר"ים (השוו: עניין עמותת "בשערייך ירושלים", בעמודים 805 -806). נוכח כל האמור, איני סבור כי העותרת הניחה תשתית עובדתית המצביעה על כך שמודל התקצוב הנוכחי מביא לתוצאה המפלה את העותרת לרעה אל מול מוסדות המאוגדים כמלכ"רים, ומשכך, טענות העותרת בדבר פגיעה בשוויון – נדחות.
מעמדו של המסמך ושינוי המדיניות
13. במכתביה של העותרת למשיב עלתה טענה שלפיה ההחלטה להפסיק את התקצוב בגין המע"מ שבתשלומו חייבת העותרת מהווה הפרה של ההסכמות המעוגנות במסמך. כאמור, העותרת לא חזרה על טענה זו במסגרת הטיעון המשפטי בעתירתה הנוכחית, אולם למען שלמות התמונה, ראיתי להעמיד דברים על דיוקם. במסמך, שכותרתו "סיכום דברים בעניין תשלום מ.ע.מ בבתי ספר על יסודיים במעמד עוסקים מורשים" נכתב כי הסיכום יחול על ארבעה בתי ספר – שהעותרת ביניהם – וכי החל מיום 1.9.1981 תחול חובת תשלום המס על משרד החינוך. כן נכתב, כי בתקופה שבין יום 1.8.1979 ועד ליום 31.8.1981 (היינו, למן תחילת חיוב המוסדות במע"מ ועד למועד עריכת המסמך), יעבירו בתי הספר לאגף המכס את תשלומי המע"מ שקיבלו ממשרד החינוך ומהורי התלמידים ומשרד החינוך ישלים את יתרת המס ישירות לאגף המכס. בגדרי העתירה שלפנינו לא נטען כי מדובר במסמך מחייב או בהבטחה שלטונית כמובנה בדין (לתנאים שהוכחתם נדרשת בעניין אחרון זה ראו: בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה פ"ד ל(1) 673, 676 (1975); בג"ץ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל פ"ד מז(2) 773, 779 (1993)) ומכאן, שאין אני נדרש להכריע בסוגיה זו.
14. בצד האמור, אין חולק כי במשך תקופה של כעשרים שנה נהג המשיב לתקצב את העותרת ומוסדות חינוך אחרים המאוגדים כמלכ"רים בגין תשלומי המע"מ החלים עליהם עבור התקצוב המתקבל מטעם המשיב. על כך מלינה העותרת, הטוענת כי שינוי המדיניות האמור נעשה לפתע, ללא הצדקה וללא נימוק סביר, וכי היא הסתמכה על המדיניות שהיתה נהוגה בידי המשיב בשיקוליה העסקיים. אלא, שכנטען מפי המשיב, לעותרת לא עמדה בעבר, ולא עומדת עתה, זכות מוקנית לכך שמדיניותו של המשיב בעניין התקצוב תיוותר על כנה לעולמי עד, אף אם היא התבססה עליה בתחשיביה העסקיים. ראשית, חלוף הזמן עשוי להצדיק – ובנסיבות מסוימות אף לחייב – בדיקה מחודשת של החלטות מנהליות בכלל, והחלטות בענייני תקצוב בפרט (והשוו: בג"ץ 1555/90 "חיים לבעלי-חיים" נ' מנהל השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות, פ"ד מה(1) 83 (1990); בג"ץ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 97 (2003)). שנית, המשך קיומה של מדיניות כלכלית מסוימת תלוי בהימשכותן של הנסיבות שלאורן פעלה הרשות המנהלית במועד גיבושה. הרשות המנהלית רשאית, אפוא, לגבש וליישם מדיניות חדשה ככל שזו מתבקשת מתנאים חדשים שנוצרו. יפים בהקשר זה דבריו של הנשיא א' ברק:
"הלכה פסוקה היא, כי אין לשום אדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית, עליה ביסס את חישוביו העסקיים, תימשך .. משניתנה הטבה, אין לו לאזרח 'חזקה או זכות קנויה במצב הקיים' ... 'ואין לשום אדם זכות קנויה שמדיניות כלכלית מסויימת, הנוחה לו, תימשך' .. על-כן, רשאי המינהל בכל עת לשנות את מדיניותו 'ולא יישמע אדם בטענה ששם מבטחו בהסדר הקיים ושעל סמך זה קיבל על עצמו התחייבויות. אין ביטול כזה אלא צרת הרבים, ולזה, כנראה, כל אחד חייב להיות מוכן' ... 'ואם שינוי במדיניות גורם נזק כלכלי לשכבה מסוימת של האוכלוסייה או לענף כלכלי מסוים, הרי הדרך לתיקון העוול, אם קיים כזה, היא על-ידי פעולה בשטח הציבורי' .. נמצא, כי אדם, הנוטל סובסידיה או כל הטבה אחרת מהרשות הציבורית, נוטל על עצמו סיכוי עם סיכון, והסיכון הוא, כי הסובסידיה או ההטבה יבוטלו או ישונו, ועליו לכלכל מעשיו תוך לקיחת אפשרות זו בחשבון שיקוליו" (ראו: בג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466, 471-470 (1982). והשוו: בג"ץ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשייה, המסחר והתיירות, פ"ד לב(3) 469, 474 (1978); בג"ץ 298/70 ה' ג' פולק בע"מ נ' משרד המסחר והתעשייה, פ"ד כה(2) 3, 8 (1971)). משפט מינהלי כרך א', בעמודים 206-202).
יישומם של דברים אלה בענייננו מוביל למסקנה כי לא היתה מניעה לכך שהמשיב ייבחן בשנית את מדיניותו בכל הנוגע לתקצובה של העותרת בגין חיובה במע"מ, ולאחר שקילת מכלול השיקולים הרלבנטיים, יבקש לשנות מדיניות זו, מן המועד עליו הוחלט ואילך. בהקשר זה מצאתי לנכון להדגיש, כי בענייננו אין מדובר בהחלטה על הפסקת תקצוב, שכן בהינתן הוראותיו של צו לימוד חובה, החלטה כזו אינה מסורה כלל לשיקול דעתו של המשיב; אלא בהחלטה על מודל התקצוב הראוי, שאינה מוגדרת בצו ומסורה לשיקול דעתו. למותר לומר, כי החלטה בדבר הנהגתו של מודל תקצוב מסוים היא החלטה מנהלית, ושינויה מהווה אף הוא החלטה מנהלית. לפיכך, גם השינוי חייב לקיים את הכללים החלים בדרך-כלל על החלטות מינהליות, וביניהם, הדרישה כי ההחלטה תתקבל על יסוד שיקולים ענייניים, ללא הפליה ובגדריו של מתחם הסבירות (והשוו: בג"צ 5496/97 מרדי נ' שר החקלאות, פ"ד נה(4) 540, 551 (2001)). בענייננו, למעט הטענה בדבר הפליה אשר נדחתה לעיל, לא נטען כי ההחלטה בעניין שינוי מודל התקצוב התקבלה בניגוד לכללים אלה ומשכך, ונוכח כך שכאמור, ההחלטה על עצם השינוי בתקצוב מסורה לשיקול דעתו של המשיב אין לומר כי בהחלטה זו נפל פגם המצדיק את ביטולה.
15. שאלה נפרדת היא תחולתה בזמן של ההחלטה בדבר שינוי מדיניות התקצוב. ההלכה הפסוקה קבעה, כי מרכיב הזמן הוא אחד ממרכיביו של שיקול הדעת המנהלי, במובן זה שהרשות המנהלית רשאית להחליט אם ההחלטה תכנס לתוקפה על אתר, או ממועד אחר (בג"צ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין פ"ד נ(2) 582, 593 (1996). להלן: עניין בנאי). דחיית מועד תחולתה של החלטה מנהלית – ובכלל זה, החלטה בדבר שינויה של מדיניות מסוימת – עשוי לנבוע, למשל, מרצון להימנע מפגיעה בלתי מידתית בפרט נושא ההחלטה, בשל כך שלא ניתנה לו האפשרות להיערך מבעוד מועד לקראת השינוי (ראו עניין בנאי, בעמ' 594). במקרה שלפנינו, מודל התקצוב החדש הונהג, כאמור, בשנת 2002. לו היתה העותרת מגישה את עתירתה באותה עת ומעלה את הטענה כי נדרשת לה תקופת מעבר לצורכי התארגנות נוספת, ייתכן שניתן היה לשקול עניין זה בחיוב. אולם, כפי שכבר צוין, העתירה שלפניי הוגשה כשש שנים לאחר שינוי המדיניות האמור, כאשר במהלך תקופה זו פעלה העותרת במסגרת מודל התקצוב החדש. בנסיבות אלה, ובנקודת הזמן הנוכחית, שאלת תחולתה בזמן של ההחלטה בעניין שינוי התקצוב אינה עומדת עוד על הפרק.
סיכום
16. סיכומם של דברים. לעמדתי, העותרת אינה זכאית לתקצוב מיוחד בגין חבותה במע"מ. בנוסף, לא מצאתי כי מודל התקצוב הנוהג – כשהוא לעצמו, או תוצאותיו – מפלים את העותרת לרעה או כי הם מקימים עילה להתערבותו של בית משפט זה. לבסוף, להשקפתי, משרד החינוך היה מוסמך לשקול מחדש את מדיניות התקצוב שלו בהקשר בו עסקינן, ובנקודת הזמן הנוכחית, איני סבור כי קמה עילה להתערבותו של בית משפט זה בהחלטה שהתקבלה בסוגיה זו.
נוכח כל האמור, אם תשמע דעתי, אציע לחבריי לדחות את העתירה ולחייב את העותרת לשלם למשיב שכ"ט עו"ד בסך 10,000 ש"ח.
המשנה לנשיאה א' ריבלין:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופט ס' ג'ובראן:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן.
ניתן היום, י"ז בכסלו התשע"א (24.11.10).
| המשנה-לנשיאה | ש ו פ ט | ש ו פ ט |
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה